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推進(jìn)寧波市全過程工程咨詢發(fā)展

的思考與建議

薛會 許相敏 顏俊

2017年2月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，要求完善工程建設(shè)管理模式，發(fā)展全過程工程咨詢。2019年3月，國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號。以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確了全過程咨詢服務(wù)的范圍和內(nèi)容，并強(qiáng)調(diào)政府投資項(xiàng)目要優(yōu)先開展綜合性咨詢。隨后，多個(gè)省市的有關(guān)部門相繼發(fā)布了推進(jìn)全過程工程咨詢試點(diǎn)的政策文件。浙江省寧波市為積極推進(jìn)全過程工程咨詢試點(diǎn)工作，先后發(fā)布了《寧波市全過程工程咨詢試點(diǎn)工作實(shí)施方案》《寧波市關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見》等政策文件，培育了寧波高專等一批全過程工程咨詢代表型企業(yè)，試點(diǎn)建設(shè)工作取得了良好成效，得到了住建部等有關(guān)部門的高度肯定。在世界銀行寧波可持續(xù)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目支持下，筆者對寧波的全過程工程咨詢現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研分析，并有針對性地提出了吸收世行先進(jìn)理念推進(jìn)寧波市全過程工程咨詢發(fā)展的若干建議。

一、寧波市全過程工程咨詢發(fā)展面臨的問題

（一）全過程不全，投資決策階段缺位

根據(jù)《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令第16號），必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目，其勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)以上的必須招標(biāo)。由于基本建設(shè)程序的要求，在實(shí)踐過程中，項(xiàng)目前期無法通過招投標(biāo)確定全過程工程咨詢單位，全過程工程咨詢單位較難在項(xiàng)目前期介入。從目前情況來看，寧波市全過程工程咨詢主要集中在項(xiàng)目實(shí)施階段，全過程工程咨詢單位較少參與項(xiàng)目投資決策階段，在項(xiàng)目中介入較晚，難以有效對項(xiàng)目進(jìn)行真正的全過程管控和優(yōu)化。

（二）全過程不實(shí)，簡單疊加統(tǒng)籌不足

不少咨詢項(xiàng)目只是將項(xiàng)目管理、工程監(jiān)理、造價(jià)咨詢等進(jìn)行簡單疊加，全面融合和統(tǒng)籌能力需要提升。有“全過程”之名而行“碎片化”之實(shí)，背離了“全過程”的初衷，難以發(fā)揮全過程工程咨詢的作用。咨詢企業(yè)能力參差不齊，各類咨詢企業(yè)亟需向提供全過程工程咨詢服務(wù)轉(zhuǎn)型升級。

（三）授權(quán)不充分，咨詢單位處境尷尬

咨詢單位不少業(yè)主單位對全過程工程咨詢的理解不深入，理念還停留在傳統(tǒng)模式，對全過程工程咨詢單位授權(quán)不充分。建設(shè)單位與全過程工程咨詢單位在項(xiàng)目管理部分功能存在重合，尚未較好理清權(quán)責(zé)分工，對咨詢單位授權(quán)不充分。在實(shí)際工作過程中，咨詢單位與業(yè)主工作分工、權(quán)限不明確，難以充分發(fā)揮綜合管理的優(yōu)勢。在實(shí)操過程中由理想狀態(tài)下的“統(tǒng)籌策劃決策參與者”淪落為“執(zhí)行者”，偏離了全過程工程咨詢的初衷。在項(xiàng)目實(shí)施階段，往往存在施工方與業(yè)主繞開全過程工程咨詢單位直接對接的情況，咨詢單位面臨尷尬境地。

（四）代建單位多，全咨發(fā)展面臨困惑

在我國建設(shè)發(fā)展的歷程中，代建制具備重要的意義，政府投資人選擇具有較高管理水平的代建單位承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理，既落實(shí)了政府投資人對項(xiàng)目監(jiān)管的深度和力度,提高了政府投資項(xiàng)目的管理水平,又能使政府的項(xiàng)目管理朝著市場化的方向轉(zhuǎn)變,規(guī)范了政府自身投資行為。寧波市在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市本級政府投資項(xiàng)目管理的若干意見》(甬政發(fā)〔2001〕155號)，明確規(guī)定政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制。經(jīng)過20余年的發(fā)展，寧波形成了一批規(guī)模較大、能力較強(qiáng)、具備政府投資項(xiàng)目代建資格的單位，對政府投資項(xiàng)目的代建管理取得了較好的成果。然而，在代建單位開展項(xiàng)目管理的背景下，缺乏了項(xiàng)目管理職能的全過程工程咨詢是不完整的，也無法發(fā)揮全過程工程咨詢的效能。全過程工程咨詢的發(fā)展，必然面臨著代建單位與全過程工程咨詢單位職能的重疊與沖突，如何理順二者關(guān)系，也是寧波全過程咨詢發(fā)展面臨的困惑之一。

（五）取費(fèi)水平低，新版定額雪上加霜

現(xiàn)有的《基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定》（財(cái)建〔2016〕504號）等政策文件中項(xiàng)目管理費(fèi)用的取費(fèi)偏低，無法反映項(xiàng)目管理的實(shí)際價(jià)值。2020年5月，浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、浙江省發(fā)展和改革委員會、浙江省財(cái)政廳聯(lián)合頒發(fā)的《浙江省建設(shè)工程其他費(fèi)用定額》(2018版)對全過程工程咨詢收費(fèi)影響較大：調(diào)低了“項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)”計(jì)費(fèi)基數(shù)；小幅提高了“項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)”取費(fèi)率，但對實(shí)行施工階段全過程造價(jià)咨詢的項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)乘以系數(shù)0.7；將工程監(jiān)理費(fèi)“收費(fèi)基價(jià)”統(tǒng)一乘以系數(shù)0.8,并對實(shí)行施工階段全過程造價(jià)咨詢的項(xiàng)目,實(shí)行相應(yīng)工程監(jiān)理費(fèi)乘以系數(shù)0.92。綜合來看，實(shí)踐過程中，多采用單項(xiàng)費(fèi)用疊加打折的取費(fèi)方式，并多出現(xiàn)折上折情況，導(dǎo)致全過程工程咨詢收費(fèi)明顯偏低，嚴(yán)重影響咨詢單位積極性和服務(wù)質(zhì)量。

（六）缺乏評價(jià)體系，全咨服務(wù)激勵不足

目前，缺少對全過程咨詢服務(wù)的績效評價(jià)體系以及對全過程咨詢服務(wù)的激勵機(jī)制，導(dǎo)致全過程咨詢服務(wù)產(chǎn)生的效益很難量化。尤其是項(xiàng)目管理作為貫穿全過程工程咨詢的重要環(huán)節(jié)，缺乏合理的評價(jià)體系，其價(jià)值往往難以凸顯?！吨笇?dǎo)意見》指出：“鼓勵投資者或建設(shè)單位根據(jù)咨詢服務(wù)節(jié)約的投資額對咨詢單位予以獎勵?！钡谀壳皩?shí)際市場形勢，尤其是政府工程審計(jì)制度下，很難落實(shí)到位。全過程工程咨詢單位通過投資控制、優(yōu)化建議，為業(yè)主節(jié)約投資之后，其服務(wù)費(fèi)用卻是以工程結(jié)算作為計(jì)價(jià)基數(shù)，導(dǎo)致“投資越節(jié)約，服務(wù)費(fèi)越少”的荒謬現(xiàn)狀，咨詢單位缺乏動力。

（七）高端人才匱乏，創(chuàng)新發(fā)展缺乏動力

寧波工程咨詢行業(yè)薪酬待遇吸引力不足，大多數(shù)開展全過程工程咨詢業(yè)務(wù)的咨詢單位缺乏吸引高端咨詢?nèi)瞬诺臈l件，聘不起、留不住人才。人才總量偏少、結(jié)構(gòu)失衡、供需脫節(jié)的矛盾凸顯，限制了全過程工程咨詢創(chuàng)新發(fā)展和工程咨詢行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

二、推進(jìn)寧波市全過程工程咨詢發(fā)展的建議

推進(jìn)全過程工程咨詢是深化投融資體制改革和改善營商環(huán)境的需要，是進(jìn)一步完善工程建設(shè)組織模式、提高工程建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)營效率、促進(jìn)工程咨詢業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需要。

（一）深度吸收世行先進(jìn)理念促進(jìn)全過程咨詢發(fā)展

世行貸款項(xiàng)目高度重視項(xiàng)目準(zhǔn)備工作，其項(xiàng)目論證工作，要求細(xì)致周全，預(yù)測數(shù)據(jù)確切可行，其中包括技術(shù)、財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)和社會等諸方面；其財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)可行性研究要求詳細(xì)說明項(xiàng)目成本和經(jīng)濟(jì)回報(bào)率對項(xiàng)目的可支撐性；世行重視環(huán)境影響評價(jià)和社會影響評價(jià)。在投資決策綜合性咨詢中，應(yīng)結(jié)合國內(nèi)項(xiàng)目特點(diǎn)，發(fā)揮投資決策綜合性咨詢的核心價(jià)值和主導(dǎo)作用，充分論證建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模，重視投資策劃、可行性研究、環(huán)境影響評價(jià)、社會穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評估、節(jié)能評估、水土保持評價(jià)、安全評價(jià)、交通影響評價(jià)等咨詢服務(wù)，推動咨詢服務(wù)向綜合化、一體化模式發(fā)展。

世行貸款項(xiàng)目實(shí)施的整個(gè)過程都必須接受世行的監(jiān)督，規(guī)定的手續(xù)要逐一審批，世行監(jiān)督貫穿項(xiàng)目始終。在工程建設(shè)全過程咨詢中，要吸收世行“全過程”管理的理念，促進(jìn)貫穿項(xiàng)目全生命周期的咨詢服務(wù)成為有機(jī)整體，以高度整合的服務(wù)內(nèi)容促進(jìn)節(jié)約投資成本、縮短項(xiàng)目工期、提高服務(wù)質(zhì)量和項(xiàng)目品質(zhì)。同時(shí)投資管理部門應(yīng)高度重視項(xiàng)目的事中事后監(jiān)督，重視項(xiàng)目的績效評價(jià)工作，適時(shí)開展后評價(jià)。

全過程工程咨詢服務(wù)應(yīng)注重目標(biāo)導(dǎo)向，不斷提升投資決策綜合性咨詢能力；注重結(jié)果導(dǎo)向，持續(xù)完善項(xiàng)目評價(jià)機(jī)制與體系；應(yīng)尤其重視項(xiàng)目管理過程，以“項(xiàng)目管理成功”理念引導(dǎo)項(xiàng)目開展；關(guān)注項(xiàng)目交付價(jià)值，聚焦于使項(xiàng)目成為滿足需求、范圍和質(zhì)量期望的成功項(xiàng)目，注重項(xiàng)目交付時(shí)相關(guān)方對可交付成果的價(jià)值感知與價(jià)值認(rèn)同，以及項(xiàng)目投入運(yùn)營后可交付成果為組織和社會創(chuàng)造的價(jià)值。

（二）完善全過程咨詢配套政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系

建議寧波市加快研究、制定出臺《寧波市全過程工程咨詢服務(wù)管理辦法》《寧波市采用全過程工程咨詢服務(wù)的重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目事中事后監(jiān)管辦法》《寧波市推進(jìn)全過程工程咨詢成果庫和誠信體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》《寧波市推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)跨部門綜合監(jiān)管的實(shí)施意見》等一系列文件的配套政策和措施，推動全過程工程咨詢在寧波的落地與發(fā)展。

委托行業(yè)協(xié)會等相關(guān)機(jī)構(gòu)研究、制定建設(shè)項(xiàng)目全過程工程咨詢標(biāo)準(zhǔn)、全過程工程咨詢服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、全過程工程咨詢服務(wù)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、全過程工程咨詢行業(yè)信息化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等地方標(biāo)準(zhǔn)，盡快構(gòu)建全過程工程咨詢標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。研究、制定和發(fā)布全過程工程咨詢導(dǎo)則，加快推行招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)文本的應(yīng)用。

（三）大力提升投資決策綜合性咨詢水平

投資主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)投資決策綜合性咨詢，應(yīng)發(fā)揮投資決策環(huán)節(jié)在項(xiàng)目建設(shè)程序中的統(tǒng)領(lǐng)作用，鼓勵投資者在投資決策環(huán)節(jié)委托具有綜合性咨詢能力的工程咨詢單位提供投資決策綜合性咨詢服務(wù)，統(tǒng)籌考慮影響項(xiàng)目可行性的各種因素，增強(qiáng)決策論證的協(xié)調(diào)性和科學(xué)化水平，保障項(xiàng)目順利實(shí)施、有效控制和高效利用投資。各部門應(yīng)建立并聯(lián)審批、聯(lián)合審批機(jī)制，提高審批效率。

（四）建立寧波特色全過程工程咨詢服務(wù)體系

學(xué)習(xí)借鑒世行的先進(jìn)理論和寧波世行項(xiàng)目開展的成功經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)和吸收其規(guī)范的管理模式和執(zhí)行辦法、先進(jìn)的管理理論和技術(shù)，結(jié)合當(dāng)前寧波市全過程咨詢推行過程中面臨的問題，有針對性地確定體系組成要素，建立包括政策保障體系、服務(wù)實(shí)施體系、服務(wù)產(chǎn)品體系、政府監(jiān)管體系四大體系的全過程工程咨詢服務(wù)體系，引導(dǎo)“1+N+X”的全過程咨詢模式在寧波落地發(fā)展。

（五）加強(qiáng)全過程工程咨詢項(xiàng)目引導(dǎo)

積極總結(jié)吸收寧波全過程工程咨詢試點(diǎn)過程中形成的經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)引導(dǎo)建設(shè)單位以投資決策綜合性咨詢促進(jìn)投資決策科學(xué)化、以全過程工程咨詢推動完善建設(shè)工程組織方式，根據(jù)工程項(xiàng)目的實(shí)際情況和需求，委托專業(yè)咨詢企業(yè)開展全過程工程咨詢服務(wù)。政府投資和國有企業(yè)投資的項(xiàng)目要率先推行全過程工程咨詢；EPC項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目和裝配式建筑項(xiàng)目要積極推行全過程工程咨詢；鼓勵民間投資項(xiàng)目積極采用全過程工程咨詢。

（六）探索創(chuàng)新全過程工程咨詢收費(fèi)模式

積極爭取上位支持，選擇試點(diǎn)領(lǐng)域或示范性項(xiàng)目先行先試開展全過程工程咨詢酬金計(jì)取方式試點(diǎn)，突破現(xiàn)有省級《工程建設(shè)其他費(fèi)用定額（2018版）》的限制。全過程工程咨詢服務(wù)酬金可按各專項(xiàng)服務(wù)酬金疊加后再增加相應(yīng)統(tǒng)籌管理費(fèi)用計(jì)?。ā?+N”），也可按人工成本加酬金方式計(jì)取，鼓勵采用“1+N”計(jì)費(fèi)模式。結(jié)合現(xiàn)有的行業(yè)領(lǐng)域、不同的委托類型，考慮到咨詢難度和復(fù)雜度的區(qū)別，分類對全過程工程咨詢項(xiàng)目管理費(fèi)費(fèi)率制定調(diào)整系數(shù)清單，對全過程工程項(xiàng)目管理費(fèi)按項(xiàng)目委托類型和行業(yè)領(lǐng)域系數(shù)靈活計(jì)取。探索制定各行業(yè)全過程工程咨詢專業(yè)的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并動態(tài)更新，取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)反映全過程工程咨詢領(lǐng)域BIM等信息技術(shù)的價(jià)值。鼓勵咨詢單位通過優(yōu)化設(shè)計(jì)方案節(jié)約工程投資。鼓勵投資者或建設(shè)單位根據(jù)咨詢服務(wù)節(jié)約的投資額對咨詢單位予以獎勵。通過評定分離的評標(biāo)方式，避免咨詢企業(yè)采取降低咨詢服務(wù)酬金的方式進(jìn)行市場競爭，禁止惡意低價(jià)市場競爭行為。

（七）建立全過程工程咨詢服務(wù)評價(jià)體系

政府引導(dǎo)、分布推進(jìn)、試點(diǎn)先行，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，加快推進(jìn)制定全過程工程咨詢服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，形成全過程工程咨詢服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)共享數(shù)據(jù)庫。制定科學(xué)、適用、先進(jìn)的全過程工程咨詢服務(wù)評價(jià)體系，形成易理解、可交互、以結(jié)果為導(dǎo)向的評價(jià)模型，形成科學(xué)合理的評價(jià)指標(biāo)體系和評價(jià)方法。積極推動全過程工程咨詢服務(wù)評價(jià)體系應(yīng)用，對全過程工程咨詢服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)評價(jià)，優(yōu)化和完善全過程工程咨詢服務(wù)體系。

（八）強(qiáng)化全過程工程咨詢監(jiān)督管理

加強(qiáng)發(fā)改、住建、財(cái)政以及各行業(yè)主管部門在全過程工程咨詢監(jiān)督管理中的協(xié)同作用，建立市政府牽頭、發(fā)改、住建、財(cái)政、各行業(yè)主管部門共同參與的綜合監(jiān)督主體，統(tǒng)籌全市全過程咨詢監(jiān)管資源。投資主管部門應(yīng)積極吸收世行全過程項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對全過程工程咨詢項(xiàng)目的事中事后監(jiān)管，建立以項(xiàng)目目標(biāo)為導(dǎo)向的審批-評價(jià)體系。積極引導(dǎo)各類型工程咨詢企業(yè)融合發(fā)展、優(yōu)化整合，破除行業(yè)壁壘，防范妨礙全過程咨詢良序發(fā)展的利益共同體滋生發(fā)展。積極發(fā)揮信息化手段在監(jiān)督中的作用，加強(qiáng)行業(yè)綜合監(jiān)管，建立全過程工程咨詢資格評價(jià)機(jī)制、企業(yè)信用監(jiān)管機(jī)制，建立企業(yè)誠信檔案記錄。加強(qiáng)行業(yè)自律，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，營造、維護(hù)合理有序的競爭環(huán)境，避免故意壓價(jià)和惡意競爭現(xiàn)象的發(fā)生。

（九）支持全過程工程咨詢企業(yè)轉(zhuǎn)型

積極引導(dǎo)投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢、項(xiàng)目管理等企業(yè)，采取聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢。鼓勵咨詢單位根據(jù)自身的條件和能力，為工程建設(shè)全過程中的投資決策環(huán)節(jié)和工程建設(shè)實(shí)施環(huán)節(jié)提供不同層面的組織、管理、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)服務(wù)。鼓勵全過程工程咨詢服務(wù)單位編制相關(guān)技術(shù)和管理標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，不斷積累咨詢服務(wù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立具有自身特色的全過程工程咨詢服務(wù)管理體系及標(biāo)準(zhǔn)；大力開發(fā)和利用建筑信息模型（BIM）、大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)和資源，努力提高信息化管理與應(yīng)用水平。

注：原文載自《中國投資》2024年第3期，本次發(fā)表有較大改動。世界銀行貸款寧波可持續(xù)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)間為2021年12月-2023年6月。文中圖片來源于網(wǎng)絡(luò)，版權(quán)歸原作者所有。