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PPP新機制下建筑垃圾資源化處理項目

的實施路徑探討

平俊暉 李立明 楊成 

摘要：PPP新機制的發(fā)布標志著我國政府和社會資本合作進入新的發(fā)展階段。建筑垃圾處理項目屬于新機制下市場化程度較高、公共屬性較強的項目，具備清晰的回報機制和穩(wěn)定的收益來源。本文結(jié)合PPP新機制的規(guī)范要求，分析探討了采用特許經(jīng)營模式實施建筑垃圾處理項目的可行路徑，為建筑垃圾資源化處理項目的健康發(fā)展提供借鑒。

推進建筑垃圾減量化和資源化利用，是節(jié)約資源、保護環(huán)境的重要舉措。《“無廢城市”建設試點工作方案》（國辦發(fā)〔2018〕128號）和《“十四五”時期“無廢城市”建設工作方案》（環(huán)固體〔2021〕114號）的印發(fā)實施，為推進建筑垃圾的減量化、資源化利用提供了重要指導。在此背景下，各地政府不斷探索建筑垃圾處理的市場化實施模式，總體上形成了“政府引導，市場運作”的運作方式，推動了建筑垃圾處理行業(yè)的快速健康發(fā)展。

一、建筑垃圾處理概況

（一）建筑垃圾的定義

建筑垃圾是指建設單位、施工單位新建、改建、擴建和拆除各類建筑物、構(gòu)筑物、管網(wǎng)等，以及居民裝飾裝修房屋過程中產(chǎn)生的棄土、棄料和其他固體廢物。按產(chǎn)生源分類，建筑垃圾可分為工程渣土、工程泥漿、工程垃圾、拆除垃圾、裝修垃圾等；按組成成分分類，建筑垃圾中可分為渣土、混凝土塊、碎石塊、磚瓦碎塊、廢砂漿、泥漿、瀝青塊、廢塑料、廢金屬、廢竹木等。

（二）我國建筑垃圾資源化發(fā)展概況

在我國城鎮(zhèn)化進程中，建筑行業(yè)得到快速發(fā)展，建筑規(guī)模不斷擴大，隨之產(chǎn)生的建筑垃圾成為影響生態(tài)環(huán)境的重要因素。住房和城鄉(xiāng)建設部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近年來，我國平均每年建筑垃圾產(chǎn)生量20億噸以上，是生活垃圾產(chǎn)生量的6-8倍，約占城市固體廢物總量的40%。建筑垃圾已成為我國城市單一品種排放數(shù)量最大、最集中的固體垃圾。部分城市缺乏消納處置設施，除少量用于工程回填和再生利用外，大部分仍簡單處理，資源化利用率遠遠低于發(fā)達國家。建筑垃圾治理任務艱巨且意義重大。《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（2020年修訂）的實施，為建筑垃圾的分類、回收和利用提供了更加明確的法律依據(jù)和政策支持。2021年12月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委等十八部委聯(lián)合制定的 《“十四五”時期“無廢城市”建設工作方案》印發(fā)后，各省市為進一步貫徹方案精神出臺了具體實施方案，如上海市提出到2025年，全市建筑垃圾資源化利用率達到93%左右；廣東省要求2025年建筑垃圾綜合利用率達到60%；江蘇省要求到2030年，建筑垃圾資源化利用率達到55%等。建筑垃圾資源化處理政策的密集發(fā)布極大程度地推動了行業(yè)發(fā)展和整體建筑垃圾利用率水平的提高。

（三）建筑垃圾資源化項目的投融資模式

各類建筑垃圾中，工程渣土、工程泥漿、工程垃圾等工程類建筑垃圾組分相對單一、可回收比例高、產(chǎn)品出路好，目前各地實施的資源化項目均以處置工程類建筑垃圾為主，項目經(jīng)濟性較好，普遍能夠?qū)崿F(xiàn)收益自平衡。與工程垃圾、拆除垃圾等不同，裝修垃圾往往有產(chǎn)生源分散、組分復雜、量小雜物多的特點，存在著處置難、出路難、資源化成本高的情況，通常與工程建筑垃圾協(xié)同處置。以裝修垃圾為主的建筑垃圾資源化利用項目僅上海等地啟動試點，項目經(jīng)濟性仍然不足，不具備市場化運作的條件。故本文重點探討以工程類建筑垃圾為主要處置對象的建筑垃圾資源化項目。

建筑垃圾資源化處理項目通常采用政府購買服務、PPP（含特許經(jīng)營）及企業(yè)直接投資等模式實施。由于其公益屬性，目前絕大多數(shù)項目仍然依賴政府的主導和支持，因而“政府引導，市場運作”是普遍采用的實施思路，PPP模式和以企業(yè)主導運營的政府購買服務模式成為行業(yè)的主流。

新機制發(fā)布以前的建筑垃圾PPP項目一般采用可行性缺口補助機制，即項目公司除通過出售資源化產(chǎn)品獲得銷售收入外，政府按照垃圾處理量給予項目公司一定的補貼以保證項目的實施收益。PPP模式在很大程度上推動了行業(yè)的發(fā)展，但在老機制下多數(shù)項目存在保底安排、產(chǎn)出績效不完全掛鉤等情況，給地方財政未來支出責任帶來了較大的壓力。

政府購買服務模式則由政府按照政府采購的方式和程序，將建筑垃圾處理服務交由具備條件的供應商承擔，并根據(jù)服務的質(zhì)量和數(shù)量向其支付費用，政府采購的服務期限一般不超過3年。由于政府采購服務的周期較短，因此合同期滿后可能在合同續(xù)約、設施維護、資產(chǎn)處置等方面產(chǎn)生分歧，難以保證公共項目的穩(wěn)定運營。

二、PPP新機制的解讀

2023年11月8日，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)展改革委、財政部《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號，簡稱PPP新機制或新機制）。新機制在回報機制、運作模式、重點領域、參與主體、責任分工等多個層面提出了要求，構(gòu)建了以發(fā)揮市場機制、拓寬民間投資、遏制隱性債務，提高運營水平為顯著特征的全新模式[1]。

（一）明確回報機制，聚焦使用者付費

新機制首先要求聚焦使用者付費項目，杜絕了通過可用性付費、可行性缺口補助或保底安排等機制虛增項目收入，從政策源頭上實現(xiàn)了對增加地方政府隱性債務的控制，防止“寅吃卯糧”現(xiàn)象的出現(xiàn)[2]。使用者付費項目的核心在于項目要具有明確的收費渠道和方式，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報。新機制并沒有完全禁止政府補貼，提出了可以按照“一視同仁”原則對項目進行投資支持和運營補貼，即參照行業(yè)或地區(qū)規(guī)定的通行政策，無論是否采用PPP模式，項目均可以獲得投資支持或運營補貼，并且該投資支持或運營補貼也不僅僅針對某個單一項目。對于使用者付費的聚焦也要求新機制下的PPP項目更加注重市場預測、效益管理、運營水平等方面內(nèi)容，真正實現(xiàn)公共服務的高質(zhì)量供給。

（二）回歸合作本源，鼓勵民間投資

新機制的另一大鮮明特色就是提出要“優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與”。在上一輪的PPP實踐中，尤其在實踐末期，出現(xiàn)了以中央企業(yè)、地方國有企業(yè)為主要參與方的局面，大量的PPP項目實質(zhì)上成為了“公公合作”項目，甚至有部分異化為變相融資舉債。新機制最大程度上鼓勵民營企業(yè)參與，并且首次制定了《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》指導民營企業(yè)充分參與。這種做法回歸到了PPP模式的本源，一方面是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，激發(fā)調(diào)動民間投資積極性的重要措施，形成資金良性互動，另一方面能夠鼓勵專業(yè)能力突出、運營能力強的民營企業(yè)積極參與到項目中，提供公眾所需的專業(yè)化服務。

（三）強化前期論證，規(guī)范項目實施

新機制明確了特許經(jīng)營項目的管理職責分工，理順了項目前期管理流程。新機制下PPP項目應當比照政府投資項目審批權限和要求，由發(fā)展改革部門對項目履行審核手續(xù)，實現(xiàn)了項目投資主管部門負責項目特許經(jīng)營模式審核的職能，解決了以往PPP項目前期論證出現(xiàn)的多頭管理情況。與此同時，新PPP項目不再涉及新增運營補貼或PPP專有支出責任，原物有所值評價和財政承受能力論證再無必要性，項目論證流程得以簡化。從國家發(fā)展改革委公布的《政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》（發(fā)改辦投資〔2024〕227號）來看，新機制下的特許經(jīng)營實施方案將特許經(jīng)營模式的可行性與項目可行性緊密結(jié)合，提出從建設方案、要素保障、收費渠道、盈利能力、比較優(yōu)勢、參與意愿、風險控制等多個維度開展可行性專題論證，以此合理控制項目建設內(nèi)容和規(guī)模、明確項目產(chǎn)出（服務），從源頭實現(xiàn)項目的科學論證和規(guī)范實施。

三、建筑垃圾資源化項目特許經(jīng)營實施路徑

（一）項目特點

建筑垃圾資源化項目屬于市政公用事業(yè)項目，公益屬性突出，能夠有效解決城市建設過程中的建筑垃圾處置問題。但與生活垃圾、餐廚垃圾處理不同的是，無論是前端處理還是后端資源化產(chǎn)品，建筑垃圾處理項目均呈現(xiàn)出較高的市場化水平。前端處理方面，國內(nèi)多個省市均已放開建筑垃圾處理收費標準，不再按照行政事業(yè)性收費管理，收費標準由建筑垃圾產(chǎn)生方和垃圾處理經(jīng)營者依據(jù)處理成本和市場狀況協(xié)商確定；后端資源化產(chǎn)品更是完全由建材市場的供需關系確定價格。因此，建筑垃圾資源化項目市場化程度同樣很高。

（二）運作模式

新機制提出特許經(jīng)營項目應合理采用建設-運營-移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、建設-擁有-運營(BOO)、建設-擁有-運營-移交（BOOT）、設計-建設-融資-運營-移交（DBFOT）等具體實施方式，對于新建的建筑垃圾資源化項目而言，根據(jù)資產(chǎn)權屬的不同，一般可采取BOT、BOO或BOOT等模式。

BOT模式下，項目公司不擁有土地使用權和設施所有權，特許經(jīng)營期滿后項目公司需要將項目設施無償移交給政府方或其指定單位。項目公司在合作期內(nèi)具體負責項目投融資、建設、運營維護等工作。該模式一般適用于合資成立項目公司的情況，政府方出資代表獲得項目土地使用權后交由項目公司使用。

BOO模式下，項目公司擁有土地使用權和設施所有權，特許經(jīng)營期滿后，項目公司繼續(xù)擁有項目設施。該模式土地使用權一般由項目公司以出讓方式取得。BOO是一種完全的私有化模式，社會資本參與程度極高，適合市場化屬性強、投資回報高的項目，但也意味著社會資本需要承擔更多的風險。

BOOT模式下，項目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)擁有土地使用權和設施所有權，特許經(jīng)營期滿后項目公司將項目設施無償移交給政府方。BOOT是一種私有化程度居中的模式，項目設施的所有權最終將轉(zhuǎn)交給政府，以滿足公共利益和社會需求，意味著政府仍然在一定程度上參與和監(jiān)管項目，以確保公共利益的實現(xiàn)。

現(xiàn)階段的PPP實踐中對BOO模式的接受程度仍然較低，大部分地方政府不愿意將公共設施的資產(chǎn)所有權永久地交由社會資本持有，BOT或者BOOT模式仍然會是新建項目的主要運作方式。結(jié)合新機制的導向來看，BOOT模式將更適合由民營企業(yè)獨資或控股的建筑垃圾資源化項目，一方面項目前期手續(xù)更加規(guī)范，另一方面項目公司擁有項目設施產(chǎn)權，提供了更多增信措施，此外還能夠在一定程度上提升政府財政收入。

（三）土地使用方式

根據(jù)《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》（自然資發(fā)〔2023〕234號）及實際項目實踐來看，建筑垃圾資源化項目通常采用三類工業(yè)用地，一般通過出讓方式獲得土地使用權。根據(jù)上述運作模式的不同，土地出讓對象也可不同，主要為政府方出資代表或項目公司。

BOT模式下，通常由政府方出資代表通過出讓方式獲得項目土地使用權，特許經(jīng)營招標完成后，政府方出資代表將土地使用權以有償或無償?shù)姆绞浇挥身椖抗尽？紤]到項目的公益屬性，在一般實踐中通常采用無償?shù)姆绞揭詼p輕項目經(jīng)營壓力，提高經(jīng)濟效益。

BOOT或BOO模式下，若采取合資公司的形式，則土地使用權既可以通過政府方出資代表獲取后再以作價入股的方式注入到項目公司，也可以在特許經(jīng)營招標完成后，由新組建的項目公司通過招拍掛方式獲得；若采取獨資方式，通常是在特許經(jīng)營招標完成后，由新組建的項目公司通過招拍掛方式獲得。

（四）收費渠道和方式

建筑垃圾資源化項目的收入來源有三部分，分別是資源化產(chǎn)品的銷售收入、來源于垃圾生產(chǎn)者的垃圾處理付費以及可能的政府補貼。

1.資源化產(chǎn)品銷售收入

建筑垃圾資源化產(chǎn)品主要有再生骨料、原土等初級產(chǎn)品及利用再生骨料生產(chǎn)的再生混凝土、再生磚、墻體材料等再生建材產(chǎn)品。資源化產(chǎn)品的銷售收入是項目公司的主要收益來源，不同的產(chǎn)品方案和產(chǎn)品銷售渠道對項目效益的影響是巨大的。因此，盡管資源化產(chǎn)品的銷售屬于市場化行為，但實際操作中多數(shù)政府會出臺對資源化產(chǎn)品的消納支持政策和措施來保障項目的盈利能力。

2.垃圾處理付費

垃圾處理付費是典型的“使用者付費”，按照“誰產(chǎn)生、誰負責”的原則由實際生產(chǎn)者承擔，收費的方式需要在特許經(jīng)營協(xié)議中明確，現(xiàn)實操作中通常由有資質(zhì)的收運單位或者政府部門代收后，再與垃圾處理單位根據(jù)處理量結(jié)算。目前，建筑垃圾處理的價格逐步形成了政府指導下的市場調(diào)價機制，如北京市明確建筑垃圾處理費為30元/噸；深圳市要求建筑廢棄物處置費實行市場調(diào)節(jié)價，各固定消納場應對各類建筑廢棄物處置單價進行公示。從各地公示的結(jié)果來看，建筑垃圾的處理費用普遍在30元/噸左右。

3.政府補貼

部分地方政府還出臺了相關補貼政策支持建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些補貼政策符合PPP新機制中所述的“一視同仁”原則，因此項目公司按照政策獲得相關補貼并不違背新機制的精神，如長沙市提出處置企業(yè)可在建筑垃圾運輸?shù)诌_并完成處置后，向住房城鄉(xiāng)建設部門申請建筑垃圾處置費用補貼，補貼標準為3.0元/立方米。

（五）特許經(jīng)營者選擇

新機制要求通過公開競爭方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營者，對于建筑垃圾資源化利用項目，一般采用公開招標的方式。從風險分配的角度而言，項目的投資、建設、運營等主要風險都由特許經(jīng)營者承擔，因此在特許經(jīng)營者選擇的過程中要更加注重對其運營管理能力的考察。項目招標時應注重考察特許經(jīng)營者的業(yè)績、產(chǎn)品方案、技術方案、維護方案、收費方案等。

（六）政府承諾和保障

建筑垃圾資源化項目所需要的政府承諾和保障除了前期工作協(xié)助、用地要素保障、配套設施等常規(guī)的保障需求外，更要注重項目在穩(wěn)定運營方面的需求，包括建筑垃圾來料的穩(wěn)定供應、垃圾運輸監(jiān)管、后端產(chǎn)品推廣應用、價格指導機制、稅收減免及補貼機制等。

四、建議

建筑垃圾資源化項目在具體推進實施時仍然面臨著一些挑戰(zhàn)和困難，需要政府部門和特許經(jīng)營者等共同關注面對。新機制下推進項目有序?qū)嵤┑慕ㄗh如下：

一是合理謀劃項目規(guī)模，確保科學投資。項目規(guī)模的合理性會嚴重影響PPP項目對特許經(jīng)營者的吸引力。規(guī)模不足，無法滿足公共需求，也不具備規(guī)模效益；規(guī)模過大，投資及運營成本顯著增加，出現(xiàn)開工率不足的情況，影響投資回報。PPP新機制尤其關注項目的可行性，因此地方政府在開展建筑垃圾資源化項目前期工作時應當科學預測垃圾的產(chǎn)生量，并以此合理確定建筑垃圾資源化項目的布局和規(guī)模，避免出現(xiàn)盲目投資的情況，確保特許經(jīng)營項目的可行，實現(xiàn)科學投資，降低風險，提升公共服務有效供給。

二是統(tǒng)籌垃圾收運體系，保障運營穩(wěn)定。建筑垃圾來料穩(wěn)定性不足是項目運營的主要痛點，包括質(zhì)量穩(wěn)定和來源量穩(wěn)定。建筑垃圾通常組分復雜，若不進行源頭分類，渣土、碎石以及低資源化價值的產(chǎn)品運往資源化處理場所后，需要企業(yè)先分類才能進一步處理。此外，若建筑垃圾的監(jiān)管、收集、運輸尚未形成閉環(huán)，部分建筑生產(chǎn)單位可能會選擇私自倒賣外運的方式節(jié)約成本，導致無垃圾可處理的困境。因而統(tǒng)籌完善前端垃圾收運體系，建立建筑垃圾分類處理制度，加強建筑垃圾產(chǎn)生、轉(zhuǎn)運、調(diào)配、消納處置以及資源化利用全過程管理，提高垃圾來料穩(wěn)定是保障建筑垃圾資源化項目穩(wěn)定運營的關鍵。

三是注重技術產(chǎn)品創(chuàng)新，提高經(jīng)濟效益。目前建筑垃圾處置手段仍然相對單一，主流工藝仍是破碎、篩分后形成再生產(chǎn)品，再生產(chǎn)品也以低值建材產(chǎn)品為主，加之我國缺乏相對統(tǒng)一的再生產(chǎn)品標準，建筑市場對于以建筑垃圾為原料的資源化產(chǎn)品認可度較低，使得產(chǎn)品的價格不高、消納不暢，企業(yè)經(jīng)營難度較大。在聚焦“使用者付費”的新思路下，特許經(jīng)營者需要進一步通過技術、產(chǎn)品及市場創(chuàng)新提升項目經(jīng)濟效益，格外注重生產(chǎn)工藝、產(chǎn)品方案和市場渠道等方面創(chuàng)新，確定好的盈利模式以保證項目收益。

四是強化政策支持措施，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。建筑垃圾資源化的發(fā)展需要系統(tǒng)化的政策支持措施，從源頭管理、收運處置、行業(yè)準入、投資獎勵、價格指導、產(chǎn)品標準、推廣應用等方面制定相關政策，形成全鏈條管理閉環(huán)。地方政府需要結(jié)合當?shù)爻鞘薪ㄔO特點形成有針對性的政策體系，以確保政策的有效性和可持續(xù)性，如符合當?shù)匦枨蟮馁Y源化產(chǎn)品目錄和產(chǎn)品質(zhì)量標準、資源化產(chǎn)品推廣應用范圍、新技術推廣應用措施、稅收優(yōu)惠政策等。

五、結(jié)語

PPP新機制的出臺，為我國公共事業(yè)擴大有效投資提供了新的實踐路徑，也有助于實現(xiàn)高水平的公共產(chǎn)品和服務供給。建筑垃圾資源化項目經(jīng)營性強和公共需求突出，圍繞PPP新機制，引入特許經(jīng)營模式開展項目高質(zhì)量投資有利于實現(xiàn)經(jīng)濟效益和環(huán)境效益的雙贏。本文結(jié)合PPP新機制的要求，探討了建筑垃圾資源化項目的實施路徑，并提出了項目實施過程中的合理建議，可以為今后實施項目提供參考借鑒，助力行業(yè)健康有序發(fā)展。

參考文獻

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[2]伍迪.五個方向指引“辭舊迎新”中的PPP[J].中國招標,2024(1):8-11.

注：原文載自《中國工程咨詢》2024年第6期，本次發(fā)表有較大改動。文中圖片來源于網(wǎng)絡，版權歸原作者所有，若有侵權請聯(lián)系刪除。